Beleid

In een streven naar een toekomstbestendige gemeentelijke dienstverlening en het uitvoeren van taken in het openbaar belang kan het gewenst zijn samenwerkingsverbanden met verbonden partijen aan te gaan. Hiermee kan het hoofd geboden worden aan een ontwikkeling naar schaalvergroting bij onderdelen van gemeentelijke taakvelden. Het moet daarbij gaan om een meerwaarde ten opzichte van het zelf ter hand nemen van de overheidstaak. Van belang is om daarvoor criteria vast te stellen waarmee rekening gehouden wordt bij de besluitvorming daarover. Het gaat hierbij onder meer om de kwaliteit van  dienstverlening, vermindering kwetsbaarheid, efficiëntie, bestuurskracht en beheersing regionale processen.

De gemeente is één en ondeelbaar richting de verbonden partij. De belangen van raad en college vallen hier samen. College en raad kunnen in een onderlinge discussie vaststellen, welke meerwaarde voor de gemeente deelneming aan een specifieke verbonden partij biedt. De discussie kan richting geven aan het opstellen van beleidsnota’s of aan de inbreng van het college binnen een AB of AVA. In de gemeente Coevorden wordt deelgenomen in verbonden partijen indien dit een meerwaarde heeft voor:
    1. Uitvoering van gemeente overstijgende taken;
    2. Uitvoering van specialistische gemeentelijke taken;
    3. Realisering van beoogde maatschappelijke effecten door middel van efficiënte en effectieve samenwerking;
    4. Efficiëntieverbetering door samenwerking;
    5. Vergroting van de bestuurskracht;
    6. Betere coördinatie en beïnvloeding van regionale processen.

De gemeente participeert in een aantal ondernemingen met een privaatrechtelijke rechtsvorm. De gemeente bezit als rechtspersoon aandelen in nv’s en bv’s. Voor de gemeente zijn deze aandelen – naast het realiseren/behartigen van een openbaar belang - ook van belang in verband met het dividend dat per aandeel wordt uitgekeerd en dat als algemeen dekkingsmiddel in de begroting kan worden meegenomen.

De raad vervult drie kerntaken namelijk de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taak. Het college is belast met het dagelijks bestuur (artikel 160 Gemeentewet) en de uitvoering van wetten en verordeningen. Tegen deze achtergrond worden alleen collegeleden en geen ambtelijk medewerkers aangewezen als gemeentelijk vertegenwoordigers in of bij verbonden partijen.

Een rolconflict kan optreden als de gemeente in meerdere rollen met een verbonden partij te maken heeft. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende situaties:
a. een gemeentelijke vertegenwoordiger heeft in een verbonden partij tegelijkertijd een rol als aandeelhouder/eigenaar én opdrachtgever;
b. een gemeentelijke vertegenwoordiger is ook vertegenwoordiger in een (bestuurs)orgaan van een verbonden partij.

ad.a. Een gemeentelijke vertegenwoordiger in een verbonden partij heeft tegelijkertijd een rol als aandeelhouder/eigenaar én opdrachtgever.
Deze relaties kunnen door elkaar heen lopen. De eventueel hieruit voortvloeiende (schijn van) belangenverstrengeling kan negatieve consequenties hebben, niet alleen voor de gemeentelijke vertegenwoordiger, maar ook voor het imago van de gemeente als geheel. Bij het aandeelhouder/ eigenaarschap staat het belang van de verbonden partij (lange termijn/instandhouding) voorop. Bij de invulling van het  opdrachtgeverschap gaat het in het bijzonder om de duur van de opdracht en de juiste prijs/kwaliteitverhouding. Ter voorkoming van een rolconflict en de schijn van een belangenverstrengeling wordt in het
college een splitsing tussen aandeelhouderschap/eigenaarschap en opdrachtgeverschap in acht genomen.

b. een gemeentelijke vertegenwoordiger is ook vertegenwoordiger in een (bestuurs)orgaan van een verbonden partij.
De gemeente participeert in een aantal nv’s. Aard, omvang en invloed lopen sterk uiteen. De gemeente is in deze verbonden partijen vertegenwoordigd in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA). In het kader van corporate governance (de wijze van besturen, de gedragscode, het toezicht op organisatie) zijn er ontwikkelingen, waarbij onder meer de rol van de directeur/bestuurder en de Raad van Commissarissen (RvC) nader wordt verankerd. Op grond van het Vennootschapsrecht wordt in sterke mate een actieve en deskundige rol verwacht van de leden van de RvC. Uitsluitend het ondernemingsbelang mag daarbij voorop staan. Het niet juist invullen van deze functie brengt (aansprakelijkheids) risico’s met zich mee. Tegelijk dient zich hierbij een rolconflict aan: gemeentelijk vertegenwoordiger/lid van het college versus lid van een orgaan van de privaatrechtelijke onderneming. Een lid van de RvC legt verantwoording af aan de AVA van een nv/bv. Vanuit dit perspectief is het niet gewenst dat een  vertegenwoordiger uit aandeelhouders lid is van de RvC. Naar analogie daarvan is het evenmin gewenst dat leden van het college lid zijn van het bestuur van een vereniging/stichting en/of een daaraan gelieerde raad van Toezicht (RvT) die ook anderszins een relatie heeft met de gemeente Coevorden. De gemeente Coevorden heeft ervoor gekozen geen bestuursleden in een stichtingsbestuur af te vaardigen. De reden hiervoor is dat hierbij de integriteit van de gemeentelijk vertegenwoordiger in het geding kan komen.
Een gemeentelijk vertegenwoordiger maakt slechts bij uitzondering, na de raad geïnformeerd te hebben, deel uit van het bestuur, de Raad van Toezicht en/of van een Raad van Commissarissen van een verbonden partij. Dit betekent dat een stichting geen verbonden partij kan zijn.

De gemeentelijke vertegenwoordiger heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het belang van/in de verbonden partij. De afgevaardigde in een verbonden partij zal in de eerste plaats bij moeten dragen om de doelstelling van die partij te realiseren, zelfs wanneer dat afwijkt van de belangen van de gemeente Coevorden. Bij privaatrechtelijke deelnemingen kan er in deze zin sprake zijn van een belang dat strijdig is met het publieke belang van de gemeente. Bij een vertegenwoordiging in een gemeenschappelijke regeling (GR) ligt dat iets anders. In een GR is sprake van zogenaamd verlengd lokaal bestuur. In het algemeen bestuur van de GR vertegenwoordigt het collegelid met name (ook) het gemeentelijk belang.
In dit kader is het van belang dat de gemeentelijke vertegenwoordiger regelmatig verantwoording aflegt en de gemeenteraad meeneemt in de beslissingen die moeten worden genomen. Het college doet voor en na elk AB- en AVA-vergadering kort mondeling verslag in de raad of commissie. In dat overleg kan het college zijn successen tonen en ook aangeven wanneer en waarom de gemeente Coevorden zich moet  schikken in het samenwerkingsverband. Het college moet bij besluitvorming binnen een verbonden partij altijd een evenwicht zoeken tussen het gemeentebelang, het belang van andere deelnemers aan de samenwerking en het belang van de verbonden partij als organisatie. Het college versterkte de onderhandelingspositie van de gemeente als kan aangeven dat bepaalde uitkomsten niet ‘verkoopbaar’ zijn aan de raad.

Voor wat betreft de sturings- en verantwoordingsmogelijkheden dient een onderscheid gemaakt te worden tussen gemeenschappelijke regelingen en deelneming aan privaatrechtelijke regelingen (nv’s en bv’s). Bij deze laatste kan geconcludeerd worden dat de bestuurlijke invloed bij een groot aantal deelnemingen gezien de omvang van de samenwerking gering is.
Anders ligt het bij de gemeenschappelijke regelingen. In de Wgr zijn de bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen het gemeentebestuur en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling geregeld. In de gemeenschappelijke regeling zelf is een nadere uitwerking opgenomen, onder meer van de inlichtingen- en verantwoordingsplicht. Desondanks wordt niet altijd ervaren dat de gemeente voldoende sturingsmogelijkheden heeft.

Procedure jaarstukken
Het gevoel van onvoldoende grip wordt met name veroorzaakt doordat er in de voorbereidingsfase van de planning- en controldocumenten, zoals begroting en jaarrekening, nog niet altijd voldoende overleg met de gemeente plaatsvindt over de inhoud en consequenties van de stukken. Voor de vergaderingen van gemeenschappelijke regelingen worden agenda’s en bijbehorende stukken vaak laat aangeboden. Door deze late aanlevering is de raad niet of onvoldoende in staat om hierin een adequate rol te spelen. Ook door de korte wettelijke termijn om een zienswijze te geven op de begroting/ jaarrekening gekoppeld aan het
gemeentelijke besluitvormingstraject ontbreekt vaak de tijd om deze stukken goed voor te bereiden en te bespreken. Dit betekent dat er vooraf te weinig wordt gestuurd en de gemeentelijke vertegenwoordiger vaak zonder terugkoppeling naar de gemeenteraad de belangen vertegenwoordigt. Om de betrokkenheid van de raad te borgen worden de stukken elektronisch via het raadsinformatiesysteem beschikbaar gesteld. Er is een checklist opgesteld voor de betrokken partijen om een bruikbaar handvat te bieden om de stukkenstroom te verhelderen.

Opdrachtgeverschap
Door beleidskeuzes voor een verbonden partij te verbinden aan de beleidskeuzes die de gemeente in eigen beleid op een breder beleidsveld heeft gemaakt, worden het belang en de achtergrond van de keuze helder. De verbonden partijen zijn via het college gehouden aan de actieve informatieplicht. Het college kan deze plicht niet nakomen als het niet wordt geïnformeerd door de verbonden partij. Verder is het van belang met de verbonden partij duidelijke prestatieafspraken te maken. Wat is het beleid dat door de verbonden partij gerealiseerd wordt en wat zijn hierbij de kaders. Er is een nauw verband tussen tal van verbonden partijen. Die wederzijdse afhankelijkheid wordt in de toekomst sterker door de komst van de Omgevingswet. De raad kan aan positie winnen door dergelijke wederzijds afhankelijke verbonden partijen periodiek gezamenlijk uit te nodigen en te bevragen op beleidsinhoudelijke thema’s. Ook de invulling van opdrachtgeverschap en het vastleggen van de kwaliteit en kwantiteit van dienstverlening in raam- en productovereenkomsten kan hierbij een belangrijk sturingsinstrument vormen.

Met de verbonden partijen maken we de volgende prestatieafspraken:
    1. In de voorfase van de besluitvorming vindt (ambtelijk) overleg plaats tussen de gemeente en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling.
    2. De informatievoorziening wordt nader afgestemd met het besluitvormingsproces bij de gemeente en er worden in voorkomende situaties betere afspraken gemaakt over de aanlevering van stukken.
    3. Met de verbonden partij worden kaders afgesproken over jaarlijks te bereiken en te controleren doelstellingen. Zo mogelijk wordt dit vorm gegeven in een opdrachtgeverschap.